下面是小编为大家整理的地方政府融资平台公司管理,供大家参考。
第一章 地方政府融资平台公司的产生及其运行 1.1 地方政府融资平台公司的定义
地方政府融资平台公司是在我国资本市场发展历史不长， 但地方建设债务融资发展迅速的背景下产生的一种地方政府投融资主要工具， 与地方政府债券共同成为两大地方建设举债融资支架。
与地方债券通过中央政府谨慎设计实现不同，融资平台公司则是地方政府积极创新的结果。
《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》对地方政府投融资平台进行了界定， 为了进行更规范化的研究， 本文将结合理论界、 监管层对平台公司的定位， 以及运行中的平台公司实际承担的功能和性质加以对比分析， 将地方政府融资平台公司的内涵界定为：
由地方政府作为主要发起人和出资人， 通过财政拨款、 土地等资产设立， 以承担具有经营性收益的公益性资本项目为主， 拥有独立法人资格的公司制经济实体。
1.2 地方政府融资平台公司的运行机制
实践中， 地方政府融资平台公司的融资运作可以概括描述为：
首先， 地方 政府通过财政拨款等方式设立平台公司； 然后， 该融资平台公司通过银行贷款 等融资渠道获得资金， 将资金分配投向各类项目； 最后， 融资平台公司作为承 贷主体， 统一偿还所融资金的本息。
1.2.1 地方政府融资平台公司的资本金来源
我国地方政府融资平台公司的设立多为地方政府直接出资， 控股股东多为 地方国资委及地方财政局， 另外， 部门城市工业园区的开发建设由区管委会负 责经营管理。
融资平台公司设立时， 平台公司控股股东通过各种方式注入资本 金， 除财政资金划拨外， 还存在土地划拨、 股权划拨、 债权划拨等多种出资形 式。
其中， 以货币资金、 土地使用权+货币资金、 土地使用权+国有资产+货币 资金， 以及国有股权对城投公司出资的比例较高， 分别为 34%、 20%、 20%和 12%。
从调研情况来看， 财政资金是地方政府设立融资平台公司的主要出资方式，
各地各种不同类型的融资平台公司其资本金的来源形式也有所不同：
经济开发 区设立的投资公司以财政资金为主， 根据融资需要， 财政以货币资金方式追加 平台公司资本金； 城市建设投资开发有限公司则以土地划拨出资为主， 通过土 地招拍挂形成的收益构成平台公司资本金。
此外， 发行“银信政” 理财产品等 方式筹集到的资金作为融资平台公司资本金在实践中也普遍存在。
1.2.2 地方政府融资平台公司的债务融资模式
地方政府融资平台公司举债融资主要包括银行贷款和市场融资两种方式， 在融资平台公司融资运作的初始阶段， 特定的融资体制下， 银行融资体系尚未成熟的背景下， 为推进政府融资市场化程度， 开始从主要通过财政拨款的方式转变为自主融资模式， 银行贷款成为融资平台资金的主要来源。
到目前为止， 通过发行债券、 信托理财等形式的融资只占到地方政府融资的很小比例， 80%以上的平台贷款资金仍来源于以地方财政为担保的银行贷款。
本文以银行债务融资模式为研究重点， 银行贷款融资的具体方式有：
“打捆贷款” 方式：
以国有独资或控股的融资平台公司向银行提出贷款申请，银行授予融资平台公司一个融资额度， 平台公司可以在额度内把资金用在任意的项目上。
这样的操作风险是银行无法预先知道资金的投向， 更无法估计预期的收益情况和偿还能力， 银行更多的是出于政府信用而向融资平台公司贷款。
因而该种模式在国发【2010】
19 号文件中被叫停， 要求按照“逐包打开， 逐笔核对，重新评估， 整改保全” 的原则进行全面清理， 监管当局为了杜绝打捆贷款的“死灰复燃”， 之后三令五申坚决禁止各家银行操作打捆贷款。
贷款风险补偿基金方式：
该类贷款风险补偿金是地方政府为充分发挥地方 财政资金的杠杆效应和引导作用， 鼓励银行业金融机构加大对地方基础设计建 设的支持力度， 政府通过融资平台公司与银行达成协议， 政府每年安排一笔资 金存放于银行的保证金专户， 用于对融资平台公司及其下公司的贷款发放和资 金保障， 银行在按一定比例放大倍数向平台公司贷款后， 授权其在一定的授信 额度内对平台公司下属项目公司发放贷款， 对于放贷产生的坏账损失由政府与 银行按协议约定比例承担。
融资平台担保权利质押方式：
由融资平台公司提供担保或设定抵质押向银 行直接融资。
几种常见的地方政府融资平台公司权利质押方式：
主要有公路收 费权质押、 农村电网收费权质押、 学生公寓收费权质押以及其他新型权利质押。
为了取得银行贷款， 实践中政府融资平台公司创新出多种类新型权利质押方式，
但部分权利质押方式尚未得到相关法律规定的确认， 质押权效力尚存有争议。
第二章 地方政府融资平台公司引发的主要风险 2.1 债务规模扩大引发财政风险 2.1.1 融资平台公司风险向地方政府传导 2. 1. 1. 1 传导路径：
政府或有负债
近年来， 著名经济学家哈纳· 波拉科瓦从加强政府债务风险管理的角度把 政府负债分为两类：
或有债务（contingent liabilities）
和直接债务（direct
liabilities）。“直接债务” 是指可以依据特定的事实和规定加以测算和控制的负债， 所依据的特定事实包括合同约定、 法律规定； “或有债务” 是指债务的发生依据某事项是否发生为前提， 具有一定的不确定性， 其发生并非由债务承担主 体事前完全控制， 最终也不必然转化为财政风险。
负债又可以从债务风险形成的角度进一步划分为：
显性债务和隐形债务两种类别。
按照哈纳的分类方法， 地方政府或有显性负债包括国家对非主权借款、 公 共部门和私人部门的债务担保； 政府对各种贷款的担保； 政府对贸易和汇率的 承诺担保以及政府对私人投资的担保等， 它区别于迫于政府道义上压力的或有 隐性负债。
可见， 地方政府融资平台公司负债属于地方政府的或有负债， 而且 是一种或有显性负债， 随着融资平台公司债务规模的不断增加， 地方政府的债 务风险和财政风险也将不断积聚。
2. 1. 1. 2 路径依赖：
“财政兜底” 体制
地方政府融资平台公司对外融资形成的负债转化为地方政府债务， 根源在 于其对“财政兜底” 体制强烈的路径依赖。
在城市化进程加快的地方政府城市基础设施建设中， 不仅在融资计划的订立、 项目运行中的风险控制以及责任的最终承担等问题上都存留着市场经济之前“财政兜底” 的深深烙印。
这种对“财政兜底” 的依赖， 主要表现为对地方政府的“财政兜底” 依赖， 以及对中央“财政兜底” 的依赖。
一方面， 融资平台公司对地方财政兜底存在依赖性。
承担地区经济发展、 社会稳定“守夜人” 角色的地方政府， 在平台公司尚未形成权、 责、 利责任主体明确， 公司治理结构科学合理， 经营管理体制激励与约束明确的情势下， 地方政府就承担着平台债务最终引发整体财政风险的防控职能。
另一方面， 地方政府债务对中央财政兜底存在依赖性。
中国之所以每年能以 10%以上的 GDP 投资用于城市基础设施建设， 这很大程度上因为平台公司进行债务融资， 融资平台公司在代替地方政府进行地方公共服务设施建设具有不可替代性。
与地方政府作为地区经济发展、 社会稳定的“守夜人” 身份相比较而言， 中央政府在很大程度上成为地方政府债务的最终承担者。
平台公司、 地方政府、 中央政府这一债务偿还及风险传导的路径， 根源于高层级政府对低层级政府的财政兜底体制， 这也蕴含着地方政府融资平台公司债务融资模式巨大的风险。
2.1.2 地方政府债务规模膨胀引发财政调控与失衡风险
目前我国有的地方政府债务规模己经超过当地地方财政所能承受的范围， 我国地方政府的债务总量急剧膨胀的现实已引起各方重视。
各地方政府投资于市政建设的资金规模不断膨胀， 债务融资的规模也在不断增长， 但是在金融危机的影响下， 整体经济的复苏缓慢， 相当多的地方经济增长趋缓， 导致与债务规模相对
应的偿债能力却并没有实质性的增强。
因此， 各地方政府的财政调控风险和财政压力也在不断加大。
首先， 融资平台公司作为地方政府提供公共服务的媒介， 也是地方财政政策向外部传导的重要渠道。
融资平台公司对积极财政政策调控力度的影响力核心就在于能够使有限的财政资金通过融资平台公司这一市场独立法人的组织形式， 带来更多的金融资本投入到实体经济中， 在一定程度上发挥着“财政加速器” 的作用。
但是， 融资平台公司对财政资金的放大效用倍数并不是政府部门所能准确把握的， 而且对财政的影响时间也难以有效把控， 这不仅增加了财政部门的调控难度， 也不可避免的会出现过度扩张或紧缩的财政支出风险。
其次， 当前我国地方政府债务结构低于预期， 债务结构包括多方面因素， 有债务来源、 债务层级、 债务投向等指标情况。
从地方政府债务的来源上看， 银行依然是地方政府融资平台债务的主要债权人， 约占到整体债务的 79%， 这其中债务人既有地方政府直接借贷的债务， 也有地方政府融资平台公司作为直接债务人， 而地方政府作为间接债务人的债务。
债务结构的复杂多样化， 债务层级的不断下降， 不同类型债务数额较大且波动性增长等现状， 使得政府对自身债务风险的控制难度大大提高， 财政调控手段的有效实施也面临诸多困境。
2.2 银行信贷扩张引发金融风险 2.2.1 地方政府偿债能力下降引发过度授信风险
地方政府融资平台公司债务给金融系统带来的风险主要体现在债务规模和偿债能力上。
地方政府融资平台公司一般以公益性项目为依托， 主要资产是地方政府划拨的土地和股权， 其经营收入一般不能完全覆盖其债务支出。
当地方财政收入和土地出让收入下滑时， 平台公司在所承担的债务范围内不能及时归还到期债务， 其债务融资风险就会传导至银行形成呆坏账。
一方面， 政府融资平台公司没有可靠的第一还款来源， 主要依赖土地出让 收益偿还贷款。
对其的过度依赖， 将必然受到整个房地产市场的牵制， 而我国 房地产市场受政府政策调控的影响较大， 尤其在新一轮国家房地产调控的形势 下， 各级政府的土地出让收入都有不同程度的波动。
特别需要引起重视的是，
最初融资平台公司的设立层级较高， 多为省级融资平台公司， 但新设融资平台 公司的层级逐步下移， 从设立市（地）
级融资平台公司发展到目前县（市）
级 甚至乡 （镇）
级都开始设立融资平台公司。
在县级及以下政府财政中， 土地出 让收入很难得到有效保障， 若该层级平台公司出现县级政府财政无法对债务进 行有效偿还的情形， 风险将不可避免的向银行传导。
另一方面， 目前地方财力下降且支出增加。
2009 年以来， 受金融危机影响，
整体财政收入转为负增长， 但在积极财政政策的影响下， 财政支出却大幅度提 高， 财政收入与财政支出的严重失衡导致财政紧张格局日益凸显。
根据审计署 统计数据， 截至 2010 年底， 全国地方政府性债务余额已达到 10. 72 万亿， 这一规模实际上已经超过了地方政府全年的总财政收入。
央行的调查数据显示，2009 年各地政府平均负债率约为 60%， 而平均资产利润率还不到 1. 3%， 尤其是县级融资平台公司几乎没有盈利。
地方政府融资平台举债之后如何偿还， 地方政 府如何有效缓解平台债务偿债压力是面临的突出问题。
2.2.2 信息不对称导致银行信贷的后期管理风险
地方政府融资平台公司资金不受《预算法》 对政府融资的约束， 是地方政府积极通过融资平台公司进行基础设施建设融资的重要激励因素， 然而， 目前平台公司的财务不透明是个突出问题。
对地方政府融资平台公司债务信息需求强烈的当属对地方政府财政行为的约束主体， 简言之是债务的利益方， 在我国主要为上级政府及债权人。
约束主体获取地方政府负债规模的渠道有限， 造成融资主体与外部约束主体间严重的信息不对称。
因为政府融资平台公司的项目融资主体、 资金运用主体与项目实施主体通常相互分离， 平台公司为了获取银行贷款， 对政府整体负债、 担保情况等多有隐瞒，而银行对项目的立项合理性、 融资规模的科学性、 还款来源的真实可靠性等信息业难以作出公平有效的审核。
信息不对称增大了商业银行贷款的信用风险， 使得银行在审核贷款时难以真实掌握平台公司及地方政府的债务水平， 并预测融资平台公司的还款能力， 为银行信贷资金的保全和追偿埋下了风险隐患。
在银行发放贷款时， 对发放主体及贷款规模的确定上会产生一定的随意性和盲目性。
在“多头融资、 多头授信” 的情形下， 信息不对称所带来的负面效应更为明显， 容易造成单家银行超额过度授信。
第三章 地方政府融资平台公司管理的对策 3.1 财政预算对政府融资行为的制约 3.1.1 实行预算管理和硬预算约束 3. 1. 1. 1 地方政府举债列入地方人大监督范围
地方人大要对当地政府债务情况进行审查和监督， 地方人民代表大会对地方政府的举债规模、 使用方向、 还本付息等享有审查权和监督权， 杜绝地方政府融资的短期行为和盲目举债。
根据本地实际情况， 地方财政部门要制定具体的地方举债计划， 包括将举借新债、 使用方案及旧债还本付息等情况纳入地方政府预算
中， 由地方政府连同当年地方预算草案一并提交地方人大会议审查批准后， 方可实施。
地方政府融资总量应当实行限额制管理， 且该限额以本届政府任期内可支配用于投资建设的财力为限， 以总量约束与期限约束来防控地方政府过度融资的风险。
3. 1. 1. 2 建立和完善地方政府债务预算措...
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