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如何变“管得过多” 为“管得更好” ？
记者 陈 元 姜春媛 •
2013-05-21 05:31: 00
来源：
2013 年 05 月 16 日 13: 57: 08 新华网
“既要把该放的权力放开放到位， 又要把该管的事务管住管好” ， 在 13 日召开的国务院机构职能转变动员电视电话会议上， 李克强总理的讲话凝聚起了广泛的社会共识。
究竟该放哪些权， 管哪些事， 具体到每一次政策决策和每一项社会事务中， “管住管好” 考验着政府的执政智慧。
多位专家接受新华网记者采访时均表示， 新一轮政府机构改革强化 “放” “管”两个轮子同时驱动， 将行政机构职能改革与创新行政方式和提升政府治理能力相结合， 为行政机构下一步流程再造提出了方向。
“放” 要有序地放， “管” 要科学地管， 在判断哪些事该管， 怎样才能管好等问题上要力避逐利化倾向， 解决以往“监管不力” 和“费力不讨好” 等顽疾。
“放” “管” 两手抓， 避免“摁下葫芦起了瓢”
新华网记者：
本次国务院会议部署政府机构职能转变， 强调“放” 和“管”两个轮子同时驱动。
能否从近年我国推进政府机构改革整体路径来谈谈， 本次会议强化“放” 和“管” 的意义？
清华大学公共管理学院院长薛澜：
政府机构改革的要素是职能、机构和编制,其中职能是核心， 而机构和编制是实现职能的载体。
转变职能始终是近年来中国政府机构改革的关键。
本次国务院会议强化“放” 和“管” ， “放” 指的是把中央政府所控制掌握的一些权力下放给地方政府， 放给市场， 放给社会， 以便充分发挥中央和地方两方面的积极性， 充分发挥市场在资源配置中的基础作用， 充分发挥社会力量在公共事务管理中的作用。
“管” 是指在“放” 出这些权力的过程中， 要积极推动政府管理创新， 强化间接管理和引导， 强化事中事后的监管， 确保国家的政策法律得到严格的执行。
这次强化“放” 与“管” 两手抓的意义重大。
首先这是政府运行方式适应经济社会发展变化的一场改革。
随着我国社会主义市场经济的不断完善， 社会力量发育不断成熟， 很多本来就应该由市场和社会做主的权力完全可以还给市场和社
会， 这样政府就可以把精力集中在那些只能由政府来完成的职能， 并且把这些职能完成好。
同时， 这次同时强化“放” 与“管” 也可以避免我们以前多次出现的“一放就乱， 一抓就死” 的现象， “放” 是有序地放， “管” 是有重点地管， 二者有机地结合， 确保释放活力与加强监管同步推进。
此外， 在目前经济平稳发展面临挑战时期推进政府职能转变与审批制度改革， 还可以降低创新创业的成本，降低市场交易成本， 减少腐败的机会， 进一步释放中国市场和社会发展的巨大潜力。
中国行政管理学会副秘书长、 全国政府绩效管理研究会副会长兼秘书长张定安：
“放” 和“管” 两个轮子来比喻政府职能转变这个一个硬币的两个方面，很精炼、 很形象、 很生动， 有丰富的内涵， 具有很好的指导作用。
为啥“放” ？ 增活力、 激动力、 提能力。
“放” 什么？ 放权力、 放责任、 放利益、 放前置、 放门槛。
“放” 给谁？ 放市场、 放社会、 放地方、 放企业、 放民众。
为啥管？ 环境好、 服务优、 社会正。
“管” 什么？ 管宏观、 管战略、 管标准、管政策、 管监管。
怎么“管” ？ 事中管、 事后评、 优程序、 创方式、 抓问责。
“放” 和“管” 两个字形象展示了本次改革简政放权的理念和市场化取向，展示了转变职能的具体路径和方法：
紧紧抓住行政审批这个关键， 在投资项目审批、 产经营许可、 资格资质认定、 财政转移支付等影响部门权财利的关键环节提出了明确“放” 的要求； 在宏观调控、 市场监管等领域明确提出了“管” 的思路，在社会管理、 公共服务领域有了新的理念和方式， 这是新时期行政权力运行机制和日常管理管理方式的形象展示。
通过“放” 来构建有限政府、 创新政府， 通过“管” 来构建法治政府、 廉洁政府， 在“放” 和“管” 的辩证统一和改革进程中提升了政府引导经济社会科学发展的能力， 为构建人民满意的服务型政府提供有力支撑。
国家行政学院宋世明教授：
简政放权不容易， 管住管好更不容易。
没有行政管理方式的创新， 就容易摁下葫芦起了 瓢。
严格食品药品安全、 环境保护等社会规制领域监管， 创新公共服务提供方式， 优化行政审批程序， 加强和改善宏观调控。
简言之， 需要以顺乎天道、 发乎自 然的治理之道， 达到“四两拨千斤” 、 “治大国若烹小鲜” 的效果。
南京大学城市科学研究院副院长胡小武：
一放一管， 是将行政机构职能改革与创新行政方式和提升政府治理能力结合起来， 为行政机构下一步的流程再造提出了方向， 这其实也是希望通过政府、 社会、 市场关系的再构建， 真正激活市场与社会的活力， 增强内生动力。
如果按照这次会议提出的各项改革要求来落实，将大大提升市场机制的作用， 为中国经济社会的持续、 健康发展有重大的节点性作用。
政府“管事” 不能“唯利是图”
新华网记者：
放权之后， 监管是关键， 这一点已经形成普遍的社会共识。
能否请您谈谈这对当前政府管理机制改革提出了哪些要求？ 从“管得过多” 到“管得更好” 转变的关键是什么？ 政府应该将哪些“该管的” 管好？
清华大学公共管理学院院长薛澜：
首先是认识问题。
很多政府官员在多年经济高速发展的过程中形成了对监管不重视的局面。
一些地方把监管工作看成是可有可无、 费力不讨好的事。
如果不从战略层面认识到加强市场监管是中国实现科学发展的关键， 当前不重视监管的局面很难改变。
其次是要加强对政府监管体系的能力建设。
与很多行政部门的“精兵简政” 相比， 我国的绝大多数监管部门需要在人力和物力上大大加强， 需要在科学分析能力上大大加强， 以保证这些机构的能力与对其工作的要求相适应。
此外， 要把加强政府监管能力与加强公众参与监管的过程结合起来。
要给社会组织和公众参与监管提供信息， 建立平台， 使得我们监管的游击队与正规军能够协调配合， 彻底改善市场监管不力的局面。
中国行政管理学会副秘书长、 全国政府绩效管理研究会副会长兼秘书长张定安：
从“管得过多” 到“管得更好” 转变， 首先， 要树立有限政府理念， 有所为有所不为。
计划经济时代形成的全能政府模式， 民众和政府自身都认为政府无所不包， 无所不管， 无所不能， 事实证明政府管不过来也管不好， 还需要另一支手，也就是市场机制， 所以我们选择了 建立社会主义市场经济制度， 要充分发挥市场在配置资源、 调配企业经营活动和引导民众理性选择上的作用， 中国的历史和世界的历史告诉我们， 这个方向不能变， 不能走回头路。
其次， 要选择“不管什么” 或者“少管什么” 的问题。
这次改革进行了明确的规划， 那就是在项目投资、 生产经营、 资质资格认定、 财政转移支付等方面取
消那些不该管的或者应该改变方法管的， 下放那些管不好管不了的， 各级政府以此类推， 解决“管得过多” 问题。
再次， 要实现“管得更好” 要有两方面的转变， 一是要明确管理职责， 从根上做到“管少” ， 在减少和下放管理权力给市场、 社会、 地方过程中进一步细化“三定” 中的“职能” ， 抓主要的， 抓全局的， 抓宏观的； 二是要创新管理方式。充分利用社会力量、 充分调动地方积极性、 充分发挥市场机制作用， 定政策、 制标准、 抓督查、 严监管， 比如购买公共服务创新， 既可提高标准和工作效率， 还不养机构和人员。
湖南大学廉政研究中心首席专家袁柏顺：
社会的内部秩序与外部安全， 国家利益的维护， 优质高效的公共服务， 是政府应该管的； 社会公平与正义以及最终的公共利益的维护， 是广义上的政府应尽之责， 也是狭义上的政府即行政机构份内之事。
该管的没有管好， 既有经验不足、 执法资源不足等能力方面的问题， 但更有意愿方面的问题。
有些事未必合乎公共利益， 但管了有利可图； 有些事虽合乎公共利益并属政府当管， 如食品安全、 环境污染等， 但却似乎费力不得利， 很容易受到忽视。
管了不该管的事， 不仅不利于市场与社会的自主发育， 而且会出现与民争利、 政府机构之间相互争利等逐利化现象的出现以及腐败的滋生； 因为政府执法资源等方面的内在限制， 不该管的事管多了 ， 也会导致对该管的事管不好。
让社会组织与公众成为政府监管体系无时无处不在的“眼睛”
新华网记者：
本次国务院会议指出， 当前， 一定要把监管的重点放到人民群众反映强烈、 对经济社会发展可能造成大的危害的领域上来。
比如食品安全、 环境保护等领域。
以往这些领域问题频出和监管缺位、 监管无序、 监管越位等多有关联。
能否以这两个领域为例， 谈谈政府如何“管住管好” ， 让百姓放心吃饭、放心呼吸？
清华大学公共管理学院薛澜：
如何改善对市场的监管已经成为中国转型发展的一个核心症结。
以食品安全和环境保护为例， 如何管住管好， 有以下几个方面需要做：
首先是要根据中国食品安全和环境污染面临的严峻局面， 进一步完善相关法律法规， 改变目前我们法律法规太宽太松的局面， 加大惩处力度， 改变污染成本
低、 守法成本高的局面。
在修改相关法律条文中， 要给社会组织和公众监督企业污染排放以更大的空间， 使得全社会各个方面都能够动员起来， 监督食品安全和环境污染问题。
同时， 要加大执法力度， 确保相关法律法规的切实落实。
这里很重要的就是要实事求是， 根据相关工作的需要， 增强政府相关部门的监管能力。目前， 中国的食品安全和环境污染的行政资源和行政能力与国外同行相比差距非常大。
如果这些瓶颈不解决， 改善监管就会成为空话。
要提升政府相关部门科学监管的水平， 理顺监管体系里中央与地方的关系， 在可能的情况下， 建立省以下垂直管理的监管体系， 加强风险分析及研究， 确保有限的监管资源发挥最大的效用。
此外， 要建立政府监管体系与社会组织的联系， 使得社会组织与公众成为政府监管体系无时无处不在的眼睛， 让那些违法违规的行为没有藏身之地。
中国行政管理学会副秘书长、 全国政府绩效管理研究会副会长兼秘书长张定安：
要做到“管住管好” 就是让不法分子不敢为、 不愿为、 不想为、 不能为。
一是要严管制， 要让犯罪分子不敢为。
严格监管、 严厉打击， 出重拳， 用重典， 决不能再出现问题奶粉那样的信任危机； 二是优方式。
创新监管手段， 要善于运用法制法规手段， 对相关行业不仅要加强事前审批， 还要做好事中监管事后评估问责， 要创新基层政府部门监管手段， 充分利用互联网和物联网等信息技术和科技手段； 三是强基础。
加快建立公民诚信体系和企业经营诚信体系建设， 让民众和企业经营者从一开始就不敢有违法念头， 还要整合相关检测检疫、鉴定认证机构，形成合力， 提高效率； 四是善借力。
行政机关在日常监管中要充分发动人民群众，善于借助社会力量， 发挥行业协会作用， 善于运用舆论监督， 把不法企业和犯罪分子置于人民群众监督的汪洋大海中。
推动社会组织完善内部治理结构防止“二政府” 出现
新华网记者：
新一轮政府机构改革重点之一就是理顺政府与社会的关系， 放权给社会， 放权给社会组织。
但有观点认为， 放权之后， 有些社会组织会一哄而上， 有些则会变成“二政府” ， 对于社会组织的监管， 您有何看法？
清华大学公共管理学院薛澜：
这种情况完全有可能出现， 但并不能因此就不放权， 正像发展市场经济难免出现垄断现象一样， 关键是如何加强监管。
加强对社会组织的监管， 首先是要给不同的社会组织以宽松平等的发展环境， 鼓励这些社会组织的良性竞争， 尽最大可能去除各种不公平的偏向和限制， 尤其是历史遗留下来的各种行政垄断。
其次是要建立适当的激励机制， 对于在社会管理中表现突出， 绩效良好的社会组织， 政府就可以更多地通过政府采购等方式来购买这些组织的公共服务， 这些组织也可以更多地从社会各方筹资， 从而形成良性循环。
同时， 要建立严格的监管机制， 对于那些“挂羊头卖狗肉” 的不良组织和机构， 要及时予以严厉的警告和处罚， 问题严重的要予以取缔。
此外， 应当充分发挥公众和媒体的监督作用， 确保这些社会组织在阳光下运行。
只有公开运行， 公平竞争， 赏罚分明， 才能够建立起一个社会组织发展的良好环境。
中国行政管理学会副秘书长、 全国政府绩效管理研究会副会长兼秘书长 张定安：
本次改革一个重大命题要把一些管理权力交给社会， 交给社会中介组织，目的是激发社会组织民众自我管理、 自我服务的动力和能力， 让社会和市场充满活力。
一个很实际的问题摆上台面， 这些权力会交给怎样的社会组织， 这些组织是否具备管理能力， 如果不能改革创新， 是否会出一些“二政府” ； 如果不能担当， 是否会出现一放即乱的状况。
这两种情况我认为时都有可能出现的。
“二政府” 情况的出现， 最大可能的是政府部门把有关管理权力或者事项交给了自己所管的事业单位， 而这些单位是在民政部注册的社会组织， 名义上是交给了社会组织， 实际上还是在自己控制中， 是下属机构， 造成了 社会组织行政化、垄断化， 在某种程度上成为了 “二政府” 。
在这里有一个政事分开的问题， 如果搞得好， 有可能避免“二政府” 。
要逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩， 强化行业自 律， 使其真正成为提供服务、反映诉求、 规范行为的主体。
一是尽量割断这些组织与政府部门的联系， ...
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