下面是小编为大家整理的村干部职能与激励（全文）,供大家参考。
村干部的职能与激励 内容摘要 2000年开始的安徽农村税费改革经验现已在其他一些省份推广。农村税费改革的目的是通过调整政府和村级组织与农民之间的分配关系，减少其向农民的收费，切实减轻农民负担。为此，强化了三项措施：规定亩均负担限额、村账乡（镇）管和村务公开。但农村税费改革可能降低村干部报酬，从而影响其工作积极性和村级组织的正常运转。笔者在湖北农村的调查结果显示，尽管村干部工资的兑现率平均仅 63%，但村级组织的运行没有受到不利影响，原因可能在于村干部通过侵占部分集体收入补偿了未兑现的工资部分及工资定得太高。
关键词：村支书，村干部工资，工资兑现率，村务公开 The Reform of Agricultural Tax and Fee System and the Function of Village Organization The Reform of Agricultural Tax and Fee System and the Function of Village Organization The experience of agricultural tax and fee system reform begun in 2000 in Anhui Province has been introduced in some other provinces. The goal of agricultural tax and fee system reform is to reduce the farmers’tax burden by regulating the distribution relationship between government, including village organization, and farmers. Three important measures, i.e. limiting the amount of farmers’burden, managing the account book of village by township government instead of village organization, and opening the affairs of village organization to villagers, has been adopted. As a result, the village cadres’income may be reduced, and the decrease in village cadres’income may damage their positiveness. The evidences from Hubei province collected by the author show that although only 63% of village cadres’salary in average was really paid, the village organization functioned very well in 2002. The reason may lie in that the village cadres were compensated by embezzling collective income under the not really institutionalized account system, and the village cadres’salary is too high regarding the work they do.
Key-words: secretary of village committee of communist party, salary of village cadre,
share of salary paid to the total amount, opening of village affairs to the villages.
村干部的职能与激励 *
彭代彦
为切实减轻农民负担，继安徽之后，全国大多数省份都实行了农村税费改革，农民只须交纳农业税和农业特产税及其附加，并实行亩均负担最高限额。农村税费改革方案还强化了三项措施：村民民主理财、村账乡（镇）管和村务公开。
农村税费改革之后，村集体收入会相应下降，村干部工资会减少，其工作积极性和村级组织的正常运转会因此受到不利影响。为探讨农村税费改革对村级组织运行的影响，笔者于2003年2、3月在湖北省国家级贫困县阳新县和孝昌县及经济较为发达的随州市和仙桃市的 10 多个村进行了实地调查，本文借此分析村干部的报酬对其工作绩效的影响。湖北省2002年开展了农村税费改革，并取得了一定效果，亩平负担均控制在100元以内。
一、村干部的职能 据笔者调查，农村税费改革后，村级组织的职能包括以下五项：（1）收缴两税及附加；（2）落实计划生育政策；（3）发展集体经济；（4）维护社会治安；（5）兴办公益事业。在这五项职能中，除第一项外，其余四项都容易完成。首先，与过去相比，农村人口生育状况发生了根本性转变，超生多生的很少，即使按照政策可以生育二胎的独女户，许多也放弃生育第二胎，限制超生多育的任务因此自行消失。现在，村级组织的计划生育工作主要是优生优育和保健工作，有些还得到了政府补贴，因此容易落实。被调查村中，村干部普遍反映，现在的计划生育工作好做，各项任务容易完成 1 。其次，发展集体经济是软任务，一般是发号召，没作为任务进行考核，因此也不存在完不成任务的问题。事实上，相当多的村根本没有集体经济。再次，农村社会治安状况也根本好转。笔者所到之处，村干部和村民普遍反映，现在
* 本文是笔者承担的教育部留学回国人员科研启动基金项目“村级自治的政治经济学”和教育部优秀青年教师基金项目“农村基础设施投资的经济绩效与支撑体系研究”的阶段性成果。实地调查得到了中国民主促进会湖北省委员会、张宗诚教授及调查地党政部门的大力支持和配合，特此致谢！文中的观点和内容由作者负责，与上述个人和机构无关。
1 这与10年前笔者的调查结果形成鲜明的对比。超生多生曾经是农村工作的头等难事。为解决这一问题，乡镇政府和村干部曾大动干戈，几乎动用了一切可以动用的、甚至是违法的手段。一些超生户更是背井离乡。有的房屋被拆除，口粮被弄走。农村干群关系因此曾极度紧张。关于农村人口生育状况变化的原因，许多农民的解释是，生多了养不起。但这种解释经不起推敲，因为较10年前相比，人们的生活水平普遍得到提高，但在农村，孩子的抚养成本没有明显上升。真正的原因可能在于，农村女孩的回报率大大提高，也能行使儿子的职能。农民之所以多生，是为了养儿子，而在农村，养儿是为了防老。现在，青年女子也多外出打工，婚前甚至比男青年更容易在城市就业，挣的钱也不少；而婚后，妇女的经济地位也明显提高，对娘家的支持上不亚于儿子对父母的支持，在一些农村地区甚至高于男性，因此，养女儿也同样能够防老。
尽管还偶尔有小偷小摸现象发生，但抢劫、打架斗殴几乎消失1 ，个别恶性案件归公安部门处理。因此，村级组织维护社会治安的任务也好完成。最后，上级政府对兴办集体公共事业和公益事业也没有提出明确要求，农村税费改革方案中决定取消或逐步取消两工，通过“一事一议”的方式兴办村公益事业，但没有规定通过“一事一议”兴办村公益事业应达成的指标。在被调查地区，乡镇政府都没有就此向村级组织提出具体要求，因此对村级组织来说，也不存在完不成任务的问题。被调查地区 2002 年绝大多数村都没有提出过“一事一议”的议案。
但村级组织要完成乡镇政府下达的税收上缴任务却不容易。尽管各地的村干部都反映，与税费改革前相比，现在收税及其附加容易多了，不交的农户大大减少，绝大多数农户都能按时足额上交，但被调查村仍然都有一部分农户的税及附加没能收上来，这些农户是外出无主户、经济困难户和难缠户，对于这些农户，村干部普遍束手无策 2 。孝昌县邹岗镇香铺村是一个有1316人，690个劳动力，316家农户，人均耕地仅 0.85 亩的村庄，2002 年共有 3 万元的农业税及附加没收上来。未缴农业税及附加的农户构成是：外出打工户 70 户，占 90.9%；难缠户4 户（其中镇干部家属2 户），占 5.2%；困难户 3 户，占3.9%。
尽管完成农业税上缴任务极其不易，但被调查村都完成了 2002 年的上缴任务。为了完成任务，村干部采取了两种措施：一种是借贷。具体又分为两种方式。一是村级组织直接向信用社和民间借贷。为完成上缴任务，孝昌县邹岗镇香铺村以 7%的年利息率从信用社贷款 28000 元。二是乡镇政府出面帮助那些无力从信用社和民间借钱的村向经济实力较强的村借贷。随州市均川镇周家畈村集体收入较多，村里应得的1万元返还款便由总支（乡镇政府的派出机构，分管若干个村）出面借给了另一无力完成农业税上缴任务的村。
另一种是“永佃”耕地。仙桃市彭场镇横浩村将无人耕种的土地以一次交清若干年的农业税及附加的条件“永佃”（当地农民称为“卖地”）给了村民。永佃期限分为 5 年和 10 年两种，每亩每年的农业税及附加分别为 30 元和 20 元。“永佃”制的实行使所有无人耕种的土地都得到了承包和利用，这笔收
1 这一点也与10年前笔者的调查结果形成鲜明对比。10年前，农村社会治安曾一度恶化，偷盗、抢劫、打架斗殴盛行。关于农村社会治安状况变化的原因，仙桃市的一位村干部说，由于前几年罚得很，一些农民明白了冒犯罪的风险贪占一点小便宜不值得的道理。孝昌县的一位农民说，现在打架，不仅无理的要挨罚，有理的也要被罚，谁还会去打架呢？这些分析验证了“农民是理性的”的命题，他们确实对自己的行为的利弊得失进行着权衡，理性地行动。
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与农村税费改革前相比，这一状况没有发生变化（参见江观伙，1999）。
入冲抵了村里未能收上来的部分农业税及附加和往年欠款。但这些耕地未来几年应承担的农业税及附加如何保证却是一个问题 1 ，而这可能导致新的村级债务。
村级组织之所以都按时完成了农业税上缴任务，是因为乡镇政府抓了村级组织的一个关键人物——村支书。与徐增阳和任宝玉（2002）及张超（2002）介绍的情形相似，在被调查村，笔者访谈过的几乎所有的村干部和农民都认为，村支书均居于村级组织的权利顶峰，掌握着村委会主任等其他村干部的决定权，在村级组织所有职能中发挥着核心领导作用，拥有村委会一切重大事务的决策权。村支书之所以认真完成乡镇政府下达的各项任务，有两个重要原因：第一，村支书事实上是由乡镇任命的，仅在形式上由支部大会选举通过。而且，只要能与乡镇党委和政府保持一直，认真完成其交给的各项任务，村支书的任期是不受限制的；第二，村支书的工资额是由乡镇政府决定的。在仙桃市彭场镇，村支书的工资和各村干部工资总额是由镇政府确定的，其他村干部的工资则由村支书决定。
但乡镇任命村支书和决定其工资额还难以保证村支书必定完成乡镇政府交办的各项任务。要使村支书完成乡镇政府交办的各项任务，还需要对其进行合理的激励，使其得到与其工作量相当的报酬。同样，村级组织的其他干部只有在得到合理报酬的前提下，才会配合支书认真完成乡镇下达的各项任务。
二、村干部的工资 要使村干部努力工作，按时完成乡镇政府交办的各项任务，就必须使其得到与其工作量相当的报酬。在村工作总量一定的情况下，每个干部的工作量取决于村干部的人数。因此，合理配备村干部人员是使其报酬与工作量相当的重要前提。表1列出了被调查村主要变量的特征值。被调查村村干部（包括村党支部和村委会的带薪干部，但不包括小组长）从4 人到10 人不等，平均为6 人。村干部越多，干部之间的分工就越细，有的工作如农业和民兵甚至由2人负责，而村干部越少，干部的兼职就越多。
一般来说，村干部人数是由村规模决定的，村规模主要反映在耕地面积和人口数量方面。表3是村干部人数、工资与村人口、耕地和集体收入之间的相关系数矩阵。村干部人数与耕地面积之间的相关系数为0.682，且在5%统计水平显著，表明二者之间呈显著的正相关关系。村干部人数与村人口数之间的相关系数为0.437，在5%统计水平不显著，表明二者之间没有显著的相关关系。回归分析进一步证实了这一关系。表4中的回归式（1）是将村干部人数（CADRE）对人口 (POP) 和耕地面积 (LAND) 进行回归得
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村干部对此的看法是，明年谁当干部难说，谁管得了那么远的事？
到的结果，人口的回归系数在统计上不显著，但耕地面积的回归系数在 10%统计水平显著，F 统计值表明两个解释变量的系数均为0的归无假说不能通过检验。也就是说，村干部人数是由村耕地面积决定的，这可能与农业税征收难度有关，因为耕地面积越大，不交税及附加的农户可能越多，工作量越大。
表1 村级组织主要变量特征值
单位 记号 样本村个数 最大值 最小值 平均 标准差人口 人 POP 13 3983 1319 2526 930村民小组 个
13 16 6 10 3耕地面积 亩 LAND 13 3001 690 1747 698集体经济收入 元 CINCOME 13 80000 0 18438 25775干部人数 人 CADRE 13 10 4 6 2人口干部比 干部=1
13 661 236 398 128支书工资 元 WAGE 11 6000 2000 3555 1244村干部最低工资 元
11 5000 900 2727 1108村干部平均工资 元
11 5000 1833 3197 1040村干部的最高工资与最低工资之比
11 4.8 1 2 1村干部工资总额 元 TWAGE 11 34400 9600 19473 8163人均负担村干部工资 元/人
11 13 5 8 2亩均负担村干部工资 元/亩
11 21 6 13 5工资兑现率 % RWAGE 9 100 0 63 36资料来源：笔者于2003年2——3月在湖北的调查。
表2 村干部人数、工资与村人口数、耕地面积和集体收入之间的相关矩阵（样本数=11）
TWAGE WAGE CADRE POP LAND CINCOME TWAGE 1.000
WAGE 0.699 1.000
CADRE 0.666 0.007 1.000
POP 0.741* 0.424 0.437 1.000
LAND 0.545* 0.069 0.682* 0.472 1.000
CINCOME 0.097 0.098 0.149 0.359 0.486 1.000 注：*表示单尾检定5%统计水平显著。
村干部人员确定之后，人均工作量也就相应确定了，对村干部的激励则主要反映在工资上。被调查村之间干部工资差异很大。在15个被调查村中，有13个在干部之间实行了差别工资，占86.67%。在这些实行了差别工资的村中，村支书的工资最高，村支书与其他干部之间的工资差距最大的为4.8倍，平
均为2倍，与其作为村级组织的核心领导承担的责任最大、工作量最重相一致。
表3 村干部人数和村支书工资决定因素的回归分析（样本数=11）（推算方法=最小二乘法）
序号因变量 常数项 POP LAND
Adj.R 2
F统计值 系数 T值 显著水平 系数 T值 显著水平 系数 T值...
