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民主改革：落实就是改革,改革就是落实(下)
民主改革：落实就是改革，改革就是落实（下）
(二)以《行政诉讼法》为开端的控权法治
社会主义市场经济体制的形成，天然要求控制和规范政府权力的行使。在现行宪法基础上，经过前一个时期的探讨和摸索，这个时期行政性立法以《行政诉讼法》的颁布为开端，成体系、成规模地展开了，在行政救济法、行政行为法、行政组织法等方面均有颇多建树。
行政救济法。1982 年的《民事诉讼法(试行)》第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定。” 首次以法律的形式肯定了行政案件在一定条件下的可诉性;同时，许多单行法律、法规都赋予了公民、法人和其他组织不服相应行政管理行为可向法院提起诉讼的权利，行政审判由此开始有法可依。1989 年 4 月 4 日，七届全国人大二次会议通过《行政诉讼法》，自 1990 年 10 月 1 日起施行，自此行政诉讼制度正式确立，这是现行宪法颁布以来，我国公法制度建设中最为重要的一个里程碑。
《行政诉讼法》的施行，使宪法所规定的公民申诉、控告、检举的权利在规范化的行政诉讼制度中得到具体化，是突破纯管理模式的公法制度建设的一个标志性事件，对于权利-权力结构的调整、权利观念与行政法制建设的双重意义上发挥着开创性作用。经济体制由计划经济转向市场经济，对传统行政法的权利-权力结构加以逐步调整，从重权力、轻权利转变为权利、权力并重，就成了中国行政法制现代化的核心问题。《行政诉讼法》的颁布实施，构成了中国行政法进行权利-权力结构调整的开创性标志。该法明确规定既要维护公民、法人与其他组织的合法权益，又要维护和监督行政主体依法行政，比较好地兼顾起行政权与相对方权利，这是中国行政法制建设的一个转折点，具有里程碑意义。该法第一次重构了行政权与司法权，第一次以权利的实在形态把公民和政府对峙起来，[7] 官民关系从只可“官告民”到亦可“民告官”。[8] 之后，相继颁布的《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等，对行政法的权利-权力结构作了进一步调整，从而基本上扭转了传统行政法重权力、轻权利的局面，权利与权力良性互动的格局已初露端倪。[9] 根据行政法制建设的一般逻辑，遵循的是通常是先后经由行政组织法、行政行为
法、行政救济法的顺序，作为救济法的《行政诉讼法》的先行出台，对组织法、程序法的起草与出台发挥了倒逼效应，对于行政法律制度的建立和健全发挥了促进[10]乃至倒逼、提速的作用。
行政复议与行政诉讼是行政救济中两项重要的时候救济手段。为了配合行政诉讼制度，国务院于 1990 年颁布《行政复议条例》，又一条“民告官”的途径受到法律规范。1999
年颁布的《行政复议法》总结了该“条例”实施十九年来的经验，突出了对复议申请人的权利保护，同时加大了行政复议公开的力度，增加了行政复议的公正、公开原则的规定，并规定了行政复议机构的职责，扩大了行政复议的范围，明确规定将规章以下的规定纳入复议范围，国务院可以受理行政复议申请而成为行政复议机关。
对权利受侵害的行政相对人进行赔偿，是行政救济的重要组成部分。1994 年颁布的《国家赔偿法》是这个时期行政性立法的亮点。该法确立了国家承担赔偿责任的原则，并规定了行政赔偿和刑事赔偿的范围、程序和标准。使得包括国家行政机关在内的国家机关对自己的违法行为所导致的损失要承担法律上的赔偿责任有了明显的法律依据，把责任政府的原则落到实处;进一步冲破形而上的国家主权观，[11] “国家赔偿法使得国家走下神坛”。[12]
行政行为法。关于行政行为方面的立法，我国采取的是以类型化方式对各项行政行为进行逐个立法，《行政处罚法》是这个时期颁布的最重要的行政行为立法。行政处罚作为行政机关行使职能的最重要手段之一，我国的行政法律、法规大多设有行政处罚的条款，但对于行政处罚的一些基本原则缺乏统一的规定;实践中存在比较突出的“乱处罚”和“滥处罚”问题。1996 年颁布的《行政处罚法》，是继《行政诉讼法》之后的又一部重要的行政性法律，如果说行政诉讼法使行政权的司法监督制度和公民面对行政权违法行使时的司法救济途径得以实现的话，那么，行政处罚法则在行政权的具体运作过程之中逐步实现了行政法治的制度化，对于规范行政处罚、更全面地保障行政相对人权利、克服行政处罚中的“软”与“乱”现象，
[13] 发挥着积极意义。此外，1989 年颁布的《城市规划法》，规范了城市规划中的行政计划行为;1993 年的《税收征收管理法》，对税收征管行政行为予以具体规范。行政法规对于行政行为的规范显得更为细
致，例如，1991 年的《水库大坝安全管理条例》、《城市房屋拆迁管理条例》，1993年的《村庄和集镇规划建设管理条例》、《股票发行与交易管理暂行条例》、《税收征收管理法实施细则》。这个时期行政性法律法规的大幅度增加，使经济行政、文化行政、教育行政、科技行政、卫生行政、民政行政、公安行政、军事行政、外交行政、工商行政等行政活动的各主要领域，都在不同程度上受到相关法律的调整。
行政组织法。1993 年的《国家公务员暂行条例》是这个时期行政组织法方面最主要的成就。其后，人事部分别于1995 年颁布《国家公务员辞职辞退暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》，于1996 年颁发《国家公务员任职回避和公务员回避暂行办法》，于 1998 年颁布《公务员申诉案件办案规则》，于 2002 年颁布《国家公务员行为规范》。国家公务员制度的法规体系在这个阶段初步形成，建立了诸多重要的机制，为公务员制度的进一步法律化积累着经验。
(三)法治国家初步形成
对政府权力的行使进行控制和规范，是依法治国的主要内容，包含救济法、行为法、组织法等各方面的控权行政法律秩序的形成与完善，为依法治国的实现准备了坚实的基础。“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”在 1999 年修宪过程中写入宪法，是这个阶段浓墨重彩的一笔，标志着公法法律制度在这一阶段的发展，不仅体现在数量和结构上增加与完善，还实现了质的跨越，即初步完成了从“法制”阶段向“法治”阶段的转变。当然，“依法治国”入宪并不意味着建设社会主义法治国家的目标已经实现，而恰恰是意味着全面开启了重视法治的公法制度建设时期，标志着我们从“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制阶段进入了“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的法治阶段。
四、1999-2008：人权
“依法治国”入宪之后十年的公法制度建设，不断推向纵深，从以数量增长为主要特征转向以提高立法质量、规范与完善立法秩序为主;在这个阶段，“建设法治政府”的目标被明确提出，并在实践中有序展开;人权概念入宪，人权在公法制度建设中获得更为充分的彰显。
(一)立法秩序的规范和完善
人权的保障与实现，离不开完备的法律制度将宪法所保障的公民基本权利予以具体化。经历了“大规模立法时代”的公法制度建设，数量神话与质量阴影相伴随。2000 年 3 月15 日，九届全国人民代表大会第三次会议通过《立法法》，标志着公法制度建设从以数量增长为主步入了提高立法质量、完善立法水平、加强立法民主与科学的新时期。该法总结20 年来中国的立法经验，较全面地规范了立法活动，体现出“治乱不求全”、“宜粗不宜细”的指导思想，对立法工作应当遵循的基本原则，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章各自的权限范围，制定程序和适用规则等问题作了具体的规定;立法权限和立法程序是该法着墨最多的内容。其中，在立法程序方面，首先，推进立法过程的公开性，对列入常委会会议议程的重要的法律案，“经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见”，对列入常委会会议议程的法律案，“应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。其次，强化民主议决的环节，例如，确立“三审制”;再如，拓展审议组织结构，除“由各代表团审议”之外，还“可以召开各代表团团长会议”，“就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论”，“也可以就法律案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论”。复次，保障人大代表、委员的了解知情权，变被动参与为主动介入。再次，坚持统一审议，保障法制统一。此外，《立法法》还对立法解释制度、不同位阶的规范性法律文件的适用原则等内容作出系统地规范。[14]
妥善解决法律冲突的机制对于保障立法质量十分重要。根据《立法法》的规定，我国法律冲突解决机制包含三项机制，立法批准机制、立法审查机制、规范选择适用机制。[15]全国人大常委会和国务院还相继通过了相关的程序规定，例如，2001 年国务院颁布《法规规章备案条例》，对地方性法规、各类规章向
国务院备案的相关程序作出了规定。2000 年，九届全国人大常委会通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，规定了行政法规和地方性法规向全国人大常委会备案的程序，并在 2003 年、2005 年经过两次修改;2005年，十届人大常委会还通过了《司法解释备案审查工作程序》;2006 年颁布的《监督法》设专章“规范性文件的备案审查”对全国人大及其常委会制定的法律之外的规范性法律文件的备案审查作了概括性、补充性的规定。在相关组织结构方面，2004 年 5 月，全国人大常委会法工委增设法规审查备案室，以专门机构受理法规审查建议。
2004 年，胡锦涛主席在首都各界纪念全国人民代表大会成立 50 周年大会上指出：“以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成”。[16] 经过这个时期的九届、十届全国人大这两届人大的继续努力，其中，十届全国人大常委会从一开始就明确提出任期内“以基本形成中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点”的立法工作思路，截至 2008 年 2 月，现行有效法律共 229 件，其中包括宪法及宪法相关法律 39 件、行政法 79 件，[17] 吴邦国委员长在十一届人大一次会议上指出：“由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成。” [18] 作为该体系重要组成部分的公法制度体系，也已基本形成。
(二)法治政府的提出和展开
2004 年 3 月 22 日，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》。《实施纲要》明确规定了用十年左右的事件基本实现建设“法治政府”的各项具体目标，以及全面推进依法行政的指导思想、基本原则和要求、主要任务和措施，其所确立的“法治政府”等诸项内容体现出这个时期行政法制建设的特色。
行政救济法。2000 年 3 月，最高人民法院发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)。回应了司法实践中出现的新情况、新问题，确认审判实践中所积累的经验，98 条的《若干解释》通过概括式的规定拓宽了行政诉讼的受案范围，具体规定了原告资格和适格被告;进一步明确了诉讼参加人的权利义务，对被告和原告的举证责任作了合理划分，完善了行政诉讼的证
据规则，对起诉和受理的条件作了更为具体的解释，以充分保护相对人的诉权;在级别管辖上，列举了“本辖区内重大、复杂的案件”的情形，明确乃至提高了部分行政案件的审级;增加了确认裁判和驳回诉讼请求两种裁判形式，完善了行政诉讼的裁判方式;明确了法院对行政机关申请执行的具体行政行为的审查职责的主要标准，等等。
行政行为法。行政许可是市场经济条件下政府管理经济、社会和文化的重要手段，对于建立社会主义市场经济有着极为重要的和不可替代的作用。2003 年，十届全国人大常委会第四次会议通过《行政许可法》。在立法例上，该法是世界上第一部以单行法形式颁布的
行政许可法。该法的主要内容包括：概括规定了可以设定行政许可的事项范围，同时对行政许可的设定权作了严格限制。原则上，行政许可只能由法律、法规在其权限内设定，国务院部门规章和其它规范性文件都不得设定。在特殊情况下，国务院以决定的方式设定行政许可，但在实施后，除临时性的行政许可事项外，应当及时提请制定法律或者自行制定行政法规。尚未制定法律、法规的，省、自治区、直辖市人民政府的规章可以设定临时性的行政许可;但实施满 1 年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。该法还规定，依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可;行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给当事人造成财产损失的，应当依法给予补偿。此外，十届人大的常委会，于 2005 年通过了《治安管理处罚法》，更替了 1986 年的《治安管理处罚条例》，于2007 年通过了《突发事件应对法》，分别对治安管理领域的行政处罚行为以及突发事件中的行政行为进行了规范。
行政组织法。2005 年，十届人大常委会第十五次会议通过了《公务员法》，凝结了我国十多年公务员制度建设的经验，借鉴了国外公务员制度的一些先进做法，较之 1993 年“暂行条例”，该法重新界定了公务员的范围，首次把中国共产党和各民主党派机关的工作人员、法官和检察官纳入公务员系统;采用了新的公务员分类制度，在分类的基础上重新设计公务员的职务、职级;创设聘任制与任期制，引入“引咎...
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